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托马斯·杰斐逊设计的弗吉尼亚议会大厦(Anderskev/维基,CC BY 3.0 )
托马斯·杰斐逊设计的弗吉尼亚议会大厦(Anderskev/维基,CC BY 3.0 )

美国史话20 弗吉尼亚计划提出了划时代的构想-三权分立

【美国史话系列】

【希望之声2019年12月20日】(作者:方偉)
 来参加费城制宪大会的代表们,怀揣着各种不同的想法。大家对这次会议是既憧憬、又深感不确定,谁也不知道大会最后能开成什么样。可是机会往往青睐那些有准备的人。

“Virginia plan”弗吉尼亚计划成为美国宪法的基础

上集说过,詹姆斯·麦迪逊是第一个兴致勃勃赶到费城的人,他招呼弗吉尼亚州的另外几个代表提前拟定了一个Virginia Plan,就等着开会的时候拿出来呢。

会议是从1787年5月25日到5月29日,弗吉尼亚州州长埃德蒙·伦道夫(Edmund Randolph)就在会上宣读了他们的计划。

埃德蒙·伦道夫(维基)
埃德蒙·伦道夫(维基)

伦道夫说,提前拿出这份计划,只是想让大家听听他们的主意,不是要强加给大家什么。当然,其他州的代表也是有备而来,都有自己的一份计划。但是就属这个Virginia Plan最靠谱、最有影响力。它最终成为了美国宪法的基础。

“Virginia plan”弗吉尼亚计划是怎么说的?

 这个计划要详细说起来可挺长的。不过简单地说,就是要建立一个全新模式的中央政府,完全抛开邦联体制。因为,开会前一直说好的是只对《邦联条例》进行修订,让它能更有效地运行。但是,弗吉尼亚州的想法相当于是完全脱离了所谓“修订”的框框,说咱们干脆也别修改已成文的什么东西了,另起炉灶,直接组建一个新政府多好啊?从13个州的联盟变为一个统一的国家(nation),一步到位,岂不是最有效率吗?

紧接着,他们就描述了这个构想中的中央政府。它由三个独立的部分组成,分别是立法机构(legislature)、行政机构(executive)、司法机构(jurisdiary),也就是我们常说的三权分立:立法权、行政权,还有司法权,由互相不干扰的三波人来承担,这样大家可以互相监督。

Virginia Plan弗吉尼亚计划使大家大吃一惊

这个Virginia Plan一提出来,很多人大吃一惊。他们担心一个过于强大的中央政府会走向专制:我们好不容易摆脱英国国王统治了,结果又出现一个新的国王,那不前功尽弃了吗?历史过去这么多年,美国联邦政府的建立不但没有走向专制,反而给全世界人提供了民主的典范。但是,人们当时的担心并不是没有道理的。

为什么呢?因为罗马帝国就是个前车之鉴。古罗马本来已经从君主制走向了共和制,而且共和制还维持了几百年的时间。那时国家大事由元老院来讨论决定,底层人民的诉求可以由护民官来向上转达,已经形成了很成熟的民主制度。

屋大维(维基)
屋大维(维基)

但是,到了凯撒和屋大维,又回到了君主时代。虽然名义上还是共和制,而且屋大维一开始也拒绝把自己叫国王,但是后来他慢慢就成了实际上的国王(emperor)。

屋大维之后仅仅40年,可怕的事情就发生了—出现了尼禄这样的暴君。所以美国人担心啊,咱们如果重蹈覆辙怎么办?

 美国三权分立的思想是如何创立的?

伦道夫解释说,我们弗吉尼亚不是只想着要一个中央政府,还给它设定了一个独特的结构,叫三权分立,让不同政府分支之间有着制约关系,所以不必担心。这个三权分立其实是美国人当年的一个独创,即便在今天很多西方民主国家里,也不是所有国家都三权分立,这得看一个国家的政体是什么了。当然,不管是什么政体,只要是民主国家,司法权一定是独立的,主要的不同就集中在立法和行政二者之间的关系上。其实今天看一个国家的民主化进程,最关键的就是看它的司法是否独立。

比如,在中国大陆,这三权完全是不分的:县长张三强拆了李四家的房子,李四去上访,然后张三让法官王二麻子判他扰乱社会治安。李四请律师辩解说自己没违法,然后张三再贿赂人大代表赵六立一条规矩,说只要上访就是违法,你这叫“越级上访”,所以“违法”,违反了我定的“法”。县长张三掌握着行政权、人大代表赵六掌握着立法权、法官王二麻子是司法官员,他们都是一伙的。当然,除了是一伙人,他们还有一个共同点,就是都不是李四这样的平民选出来的。

我们回到民主国家。立法和行政的关系可以有什么样的不同呢?举个大家熟知的例子,比如德国,它们实行的叫议会制(Parliamentary System),有时也翻译成内阁制,因为最高行政机构叫内阁,英文是Cabinet。内阁成员是由国会,也就是立法机构中的多数党派来组成的,所以行政和立法是不分家的。如果国会里党派比较多,单独一个党没办法组建内阁,那就得联合其他几个小党共同组阁。但无论怎样,内阁作为行政机构都由立法机构里的人来组成,二者不是互相独立的。

一个国家的政体是什么样的,往往还和它的国体有关系。比如单一制、联邦制、邦联制,这是按照中央和地方权力的关系来划分的。如果按照国家的所属权来分,就是君主制和共和制。君主制的国家,大多数都不是像美国这样三权分立的,而是实行内阁制,立法和行政不完全分离。为什么会这样呢?这咱们得说说历史了。

民主国家的不同政体,“内阁制”、“总统制”和“半总统制”各是怎么回事?

欧洲国家很多都是从君主专制经过改良一步步变成君主立宪制的,所以严格说国体本身并没有变,只是政体变了。比如英国,从颁布《大宪章》就开始做这方面尝试了,一直到光荣革命,君主的权力一点点丧失。最后君主的权力完全丧失,只能作为国家的象征了,现在叫“虚位元首”。

1215年的《大宪章》以法律限制了英国王室的绝对权力。(barons and King John of England/维基)
1215年的《大宪章》以法律限制了英国王室的绝对权力。(barons and King John of England/维基)

世界上的虚位元首可不止英国女皇,日本天皇也是如此。但是,虽然国君没有实权了,可国民毕竟还承认它是国家元首嘛,这时候你就不好再选出一个总统来,要不总统和国王到底谁是元首呢?

所以,这种情况下就把最高执政官叫首相。名义上国王是元首,实际上首相才是最高行政官。这某种程度上相当于一种妥协,就是我还承认原来的世袭君主,但是立法权你得让给国会,然后行政权由国会多数党组成的内阁来掌握。所以在依然保留君主制的国家里,往往都实行内阁制,也就是立法和行政权不完全分离。

而美国则不同,它是个新生的移民国家,从一开始就没这么个国王,没这些历史遗留问题。所以美国人就可以选出一个非常有实权的行政长官—总统。和欧洲的内阁制不一样,美国的政体叫总统制(Presidential System),三权分立是它的最大特点。美国每四年举行一次总统大选,选最高行政官。另外还有每两年一次的议会改选,更换立法机构的人员。这两个是完全独立的程序。

在今天的民主国家里,主要就是总统制和内阁制两种。不过不要误解,总统可不是美国这种总统制国家的专利。内阁制的国家也可以有总统,只不过总统很可能和国王一样,是个虚位元首。比如,好像大家都不太知道德国的总统是谁?但是德国它的确有总统,只不过和英国的国王差不多,几乎没有任何权力,就是重要场合出出席,签个字啥的(当然,你该签字的时候想不签都不行)。但是大家可都知道德国总理(Prime Minister)是谁,这个总理和首相差不多少,都是实际上的最高行政官。具体怎么叫,得看情况。

按照惯例,在内阁制作为政体的前提下,如果一个国家的国体是君主制,那么最高行政长官一般称首相,比如英国、日本等等;如果国体是共和制,那最高行政官就叫总理(唯一的例外是泰国)。比如我们说,英国首相约翰逊,德国总理默克尔,你不能换过来念。

有趣的是,现在世界上还有一些国家,它介于美国的总统制和德国的内阁制这两者之间,叫半总统制。什么意思呢?顾名思义,总统和总理都有实权。比如俄罗斯、法国,就是如此。一般来说,在半总统制的国家里,总统和总理要是来自不同党派,那吵架是经常的事情。不管是总统制,还是内阁制,其实各有利弊,不能一概而论,不是说一定得像美国这样三权分立才是唯一合理的模式。

三权分立给政府提供了自我平衡的机制,但紧接着另一个问题就来了:立法机构里边的代表在各个州怎么分配呢?大州人多,小州人少,如果简单地按人口比例来分配,小州就永远没有话语权,凡事大州说了算,这似乎也不太合理。

这个问题是怎么解决的呢?请看下集。

责任编辑:吴永健/楊述之

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