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位于华盛顿特区的美国国会山庄(图片:Kevin McCoy/维基,CC BY-SA 2.0)
位于华盛顿特区的美国国会山庄(图片:Kevin McCoy/维基,CC BY-SA 2.0)
美國史話

总统不是直接一人一票选出来的 各州赢者通吃

美国史话(二十二)

【希望之声2020年1月16日】(作者:方偉)

两院制参议院众议院

两集我们都在介绍美国的立法机构,也就是国会,它的结构和职能。因为各个州的大小不同,所以在国会代表人数怎么分配,就是个问题。为此,费城会议上发生了长时间的争执,最后好不容易才达成了一个妥协的方案,那就是实行两院制

其中,众议院按人口比例分代表人数,每4万人出一名代表;参议院不分大小,每州就两个人。这样一来,一定程度上平衡了大州和小州之间的矛盾。众议员的参选资格略微低一些,它的任期也很短,只有2年,所以更换人选很频繁。而且它从一开始就是由人民直接选举产生的。相比之下,参议员的参选门槛略高一些,任期是6年,更换不那么频繁。

参议员一开始也不是由人民直选的,而是各个州的议会推举产生的。一直到1913年,宪法第17修正案得到通过之后,参议员才开始变成由人民直接选举。从这些特点可以看出来,众议员更接地气一点儿,参议员则有点精英化。

众议院议事堂(图片:Speaker.gov/flickr)
众议院议事堂(图片:Speaker.gov/flickr)

其实是这样的,在很多别的民主国家,众议院叫下议院,参议院叫上议院,这个名字也反应了它的特点。比如在英国,原来的上议院都是贵族,下议院才是平民选出来的。这么说来,是不是众议员的权力就比参议员小呢?这也未必,比如在加税、减税的问题上,众议员才有发言权。

三权分立的一个最大特点

我们今天来聊聊三权分立的美国政府中,第二个重要组成部分—行政权。我们之前已经讲过了,行政权和立法权在民主国家里不一定是独立的,比如德国实行的内阁制,行政权就归属于立法机构里多数党组成的内阁。像美国这样三权分立的国家,世界上还真不多。

那三权分立的一个最大特点是什么呢?就是总统的权力特别大,他有时可以独当一面。总统是最高的行政长官,同时又是国家元首,在美国他还兼任着三军统帅的责任。

其实,在费城制宪会议上,很多人是反对给总统这么大权力的。理由很简单,它们担心有一天总统会变成国王,把共和制破坏了。这在古罗马时期有过先例,凯撒和屋大维说好不当皇帝,但是后来却逐渐变成像皇帝一样了。所以有人就说,美国应当由三个人来共同执政,而不是把所有权力都交给一个人。

但是另外一些人就认为,这行不通,三个人共同执政会打起来,而且效率很低,应当由一个人说了算。这在古罗马也有过前车之鉴,罗马帝国后期设立了几个皇帝来共同执掌国家,结果就埋下了国家分裂的种子。围绕国家领袖的地位和他的职能,各州代表们辩论了很长时间,最后还是投票决定,国家应当由一人执政。

讲到这儿值得提一下,“总统”这个名称在1787年制宪大会上,不是一开始就起出来的;是后来大会所有讨论都结束了,要把会议成果落实到书面文字时才出现的名词。

怎么来选举总统?当时出现了哪四种备选方案?

既然总统作为最高行政长官,是独立于立法机构选出来的,那他是不是理所当然的就由人民直接选举呢?还不是这样的。关于怎么选举总统,会议上也是经过了一番激烈的争论。

当时有四种备选方案:第一个是由国会也就是立法机构来选总统;第二个是由各个州的州长来选;第三个,是由人民直选;可是第四个方案,才是最后被采纳的方案,一直沿用至今,叫做“选举人团制度”。

我们分别来说说。第一种方案,总统由国会来挑选,其实是弗吉尼亚最早拟定的计划中提出来的。按照Virginia Plan的说法,总统他的职责就是落实立法机构通过的法律。其实这个想法和内阁制有点类似,但是当时的美国人受三权分立的思想影响很深,最终还是决定行政权应当完全独立出去,总统不能由国会来推举,这样第一种方案没有被采纳。

第二种方案是由州长来选总统,州长所掌握的票数由该州的人口决定,估计这个方案应当是个大州的代表提出来的。不过可想而知,这个想法一提出来,就遭到小州的强烈反对。在国会的权力分配上,好不容易才避免被大州吃掉,现在大州又想在选总统的问题上欺负小州,那没门!

乔治·梅森(George Mason)(图片:memory.loc.gov)
乔治·梅森(George Mason)(图片:memory.loc.gov)

第三种方案,总统由人民直选。这方案有很多忠实的支持者,弗吉尼亚州的代表乔治·梅森(George Mason),就是其中的一位。他说,“国会议员代表的是人民,当然应该由人民选举产生。” 乔治·梅森这个名字,大家可能听说过,今天在美国弗吉尼亚州有一所大学,就是以他的名字命名的。人民直选的想法,听起来很合理,但是很多代表们觉得这行不通,为什么呢?他们认为,人民未必都是理性的,民众虽然有保护自己权力的想法,却不一定知道谁能真正代表自己,很容易被一些狡猾的政客利用。

马萨诸塞州的一名代表就直言不讳地说,“人民哪搞得懂这种事情,少数不老实的人轻而易举地就能蒙蔽人民,由人民直接选举是选择总统的最糟糕的办法。”   其实在西方文化里,早期的“民主”,democracy这个词可不是我们今天理解的意思,代表着进步、专制的反面。Democracy一开始其实代表着暴民统治,也就是一群没有理性、没有治国方法的、被情绪化的群众掌握了国家机器。

举个例子,比如法国大革命时期,推翻君主制的努力最终就演变为暴民统治,除了很多像罗布斯比尔这样专横跋扈却打着“民主”旗号的独裁者,带来了比君主制更加可怕的暴政。所以,人民直选未必总是好事,有时需要待议民主作为缓冲,让一些受过良好教育的、有基本政治常识的人来代表人民发出声音。

当然,这话也不能说绝对了,待议民主制需要健康的社会土壤。比如香港选特首的问题上,中共就想尽一切办法垄断,结果香港“待议”是实现了,民主却没了。所以香港人民很愤怒,最终爆发了雨伞运动,强烈要求实现真普选,要一人一票。

我们回来说美国。既然前三种方案都不行,那最后就只能和确立国会一样,找个折中的方案出来。这就是第四种方案,选举人团制

选举人团制”是什么意思?

先由各个州的人民选出一些他们信任的人来,组成一个选举人团,英文叫Electoral College,然后再由这些选举人代表民意来投票选总统。选举人团制一开始的想法很朴素,但在后来出现政党之后,它的意义就发生变化了。比如今天美国的选举人团制度,有一个很鲜明的特点,就是“赢者通吃”。

美国的选举人团制度中,“赢者通吃”是怎么回事?

假如一个州有9张选举人票,在总统大选中票数5比4,那4票就没用了,而得到5票的候选人通吃这一个州全部的9张票。“赢者通吃”这种规则其实带来一些问题,比如在一些人口大州,某个竞选人仅以微弱优势击败了对手,但由于赢者通吃却能得到大量选票,以至于他在其他人口相对少的州即使大幅度落后也无关紧要了。所以,很可能的结果就是,按照人头来计算,得票绝对数量多的人没有当总统,而绝对得票数少的人反倒因为赢了关键的大州而当了总统。比如2000年小布什总统就是这么当选的。

选举人团在各个州的数量怎么分配呢?

美国人很有意思,他们规定,一个州的选举人团成员数,就是这个州的众议员+参议员的总人数。比如今天美国共有435个众议员,100个参议员,所以所有州选举人团的人数加一块,一共535张选票。但是首都华盛顿,也给它3张票,所以最终是538张票来决定总统宝座的归属。因为美国采用的是多数决制,只要比对方多一票,就赢。这是个简单的数学游戏,538是个偶数,要多的话最少也会多2票,就是270票。所以今天美国大选,谁先拿到270张选票,谁就赢了。

美国总统就职仪式:向人民承诺,也要向神承诺

是不是一旦当选美国总统,就可以为所欲为了?当然不是的。美国总统就职仪式上,新任总统需要庄重地宣示,他会忠实地履行总统的职责,尽自己最大的能力去捍卫宪法。并且,总统通常会把左手放在《圣经》之上,祈求神保佑美国,他在就职仪式上最后一句话就是“So help me God!” 美国总统在就职仪式上不仅要向人民承诺,也要向神承诺,所以他的权力虽大,却时时受到监督。

白宫: 美国总统的住所(图片:MattWade/维基,CC BY-SA 4.0)
白宫: 美国总统的住所(图片:MattWade/维基,CC BY-SA 4.0)

国会弹劾职能

那如果总统不能很好地履行承诺,甚至做出损害国家和宪法的事情怎么办呢?这时国会就可以弹劾总统;如果罪名成立,可以赶他下台。当然弹劾这种事情,在美国还是很少见的。美国建国200多年里,众议院一共就弹劾过两个总统。一个是1868年的Andrew Johnson;一个是1998年的Bill Clinton,也就是2016年民主党总统候选人Hilary Clinton的丈夫。但是,众议院弹劾的总统,并不一定马上就被定罪,参议院必须得有超过2/3的投票认为他有罪,才能被赶下台。众议院弹劾过的这两个总统,都没有被参议院投票通过而定罪。

国会的弹劾职能,其实体现了立法机构对执政机构的监督作用。但是总统也可以否决立法机构的决定,同时他还在外交上有很大自主权,不受国会的制约。美国总统都有哪些权力,这些权力又是怎样受到监督和制约的呢?请看下集。

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责任编辑:吴永健/楊述之

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